低空經(jīng)濟(jì)是依托低空空域資源，以通航飛機(jī)和民用無人駕駛航空器飛行活動(dòng)為牽引，以各類技術(shù)融合創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，輻射帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展的綜合性經(jīng)濟(jì)形態(tài)。狹義的低空經(jīng)濟(jì)是指民用無人駕駛航空器（以下簡稱無人機(jī)）業(yè)態(tài)，其中也包括了正在興起的電動(dòng)垂直起降航空器（以下簡稱eVTOL）業(yè)態(tài)，而廣義的低空經(jīng)濟(jì)還包括傳統(tǒng)通用航空業(yè)態(tài)，本文主要關(guān)注廣義的低空經(jīng)濟(jì)。安全是民用航空的生命線，如何在保障安全前提下的高質(zhì)量發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前需要討論的問題。

一、低空航空器安全準(zhǔn)入的適航法律保障

適航許可是通航飛機(jī)安全準(zhǔn)入的法律保障，適航許可的本質(zhì)是產(chǎn)品許可。近期，山東鄒平面條廠生產(chǎn)的沒有適航證的通航飛機(jī)引發(fā)廣泛關(guān)注。《民用航空法》規(guī)定，民用航空器取得設(shè)計(jì)、生產(chǎn)許可證和單機(jī)適航證才可以飛行和銷售，這是通過事前許可來保證航空產(chǎn)品安全與飛行安全；違反這樣的適航許可要求，買賣合同無效，還要接受相應(yīng)的行政處罰。美國為發(fā)展通航制造業(yè)制定了《1994年通用航空振興法案》，在該法案中將產(chǎn)品責(zé)任除斥期限限制為18年。低空經(jīng)濟(jì)已成為我國的國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，2025年修訂的《民用航空法》規(guī)定國家促進(jìn)民用航空器制造業(yè)發(fā)展，但我國通航飛機(jī)的規(guī)模僅為美國的1%左右，發(fā)展通航制造業(yè)應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體的法律制度及實(shí)施機(jī)制。 

適航許可及相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)是無人機(jī)安全準(zhǔn)入的法律保障。無人機(jī)的適航管理遵循風(fēng)險(xiǎn)比例原則，也稱為分類分級(jí)管理的原則。無人機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)與重量相關(guān)，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）將無人機(jī)分類為微型、輕型、小型、中型和大型，只有中型和大型無人機(jī)才需適航許可，微型、輕型和小型無人機(jī)無需適航許可，但是應(yīng)當(dāng)符合無人機(jī)的國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（GB 42590-2023）。

eVTOL的適航標(biāo)準(zhǔn)及許可需要平衡創(chuàng)新發(fā)展與安全之間的關(guān)系。不同于民航客機(jī)，我國的無人機(jī)與eVTOL在世界上處于引領(lǐng)地位。目前，無論是美國、歐盟還是英國，都沒有成熟的eVTOL適航標(biāo)準(zhǔn)。我國民航局近期率先發(fā)布了eVTOL的適航標(biāo)準(zhǔn)的征求意見稿，值得關(guān)注。需要認(rèn)識(shí)到，適航標(biāo)準(zhǔn)并不能確保絕對(duì)的安全，而是要用可承擔(dān)的成本保證公眾可接受的安全水平，因此，eVTOL的適航審定應(yīng)當(dāng)在安全與創(chuàng)新發(fā)展之間進(jìn)行衡平。由于適航審定的周期長、研發(fā)資金巨大，德國eVTOL制造企業(yè)Volocopter和Lilium已陷入破產(chǎn)。因此，適航標(biāo)準(zhǔn)除了考慮安全性，也應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)性。

二、低空經(jīng)營性主體準(zhǔn)入的安全法律保障

民航局在2019年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)通用航空法規(guī)體系重構(gòu)工作的通知》，該文件正式提出了通航的業(yè)務(wù)框架和法規(guī)框架（簡稱“兩個(gè)框架”），“兩個(gè)框架”既是規(guī)范性文件的合法性及符合性的審查標(biāo)準(zhǔn)，也是監(jiān)管的裁量標(biāo)準(zhǔn)。“兩個(gè)框架”體現(xiàn)了根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類分級(jí)監(jiān)管的思路，針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)類事項(xiàng)與安全類事項(xiàng)，不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，實(shí)施不同方式、不同頻率以及不同強(qiáng)度的監(jiān)管。業(yè)務(wù)框架中要求經(jīng)營性主體應(yīng)有相應(yīng)的經(jīng)營能力與運(yùn)營能力，這樣的能力要求被法規(guī)框架中的規(guī)章予以具體化。

因此，通用航空經(jīng)營性主體的準(zhǔn)入條件首先體現(xiàn)于“兩個(gè)框架”中對(duì)經(jīng)營能力與運(yùn)營能力的要求。

經(jīng)營能力體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。通用航空業(yè)務(wù)框架的橫軸是經(jīng)營能力及其分類分級(jí)，并在規(guī)章中被具體化。通過選取不同的經(jīng)營指標(biāo)，經(jīng)營能力區(qū)分為不同的類型，并在類型之下進(jìn)行進(jìn)一步的分級(jí)。對(duì)經(jīng)營能力的要求，體現(xiàn)為法規(guī)框架中經(jīng)營許可的要求，其既有通用要求也有差異性的要求。盡管《民用航空法（2025年修訂）》將通用航空的經(jīng)營許可與運(yùn)營許可統(tǒng)一為運(yùn)營許可，但是現(xiàn)有的運(yùn)營許可證的法定條件中既有對(duì)運(yùn)營能力的要求，也有對(duì)經(jīng)營能力的要求。對(duì)于持續(xù)安全合規(guī)而言，經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)持續(xù)滿足法定的經(jīng)營能力條件，不能超出許可的經(jīng)營能力的范圍開展經(jīng)營活動(dòng)。

運(yùn)營能力體現(xiàn)了社會(huì)性規(guī)制。通用航空業(yè)務(wù)框架的縱軸是運(yùn)營能力及其分類分級(jí)，并在規(guī)章中被具體化。運(yùn)營能力與航空器有關(guān)，反映安全運(yùn)營相應(yīng)民用航空器的能力。民航規(guī)章中運(yùn)營能力也采取的是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類分級(jí)管理的原則，通過選取不同的分類指標(biāo)，運(yùn)營能力區(qū)分為不同的類型，在類型之下進(jìn)一步分級(jí)。對(duì)于持續(xù)安全合規(guī)而言，運(yùn)營主體應(yīng)當(dāng)在運(yùn)行許可的范圍內(nèi)開展運(yùn)營，超出運(yùn)營范圍的應(yīng)當(dāng)接受行政處罰和信用懲戒。

通航經(jīng)營能力的橫軸與運(yùn)營能力的縱軸，分類分級(jí)，交叉形成各個(gè)業(yè)務(wù)模塊，各個(gè)業(yè)務(wù)模塊要滿足經(jīng)營能力與運(yùn)營能力的通用要求和差異性要求?！半p維度”基本可以實(shí)現(xiàn)已有或新出現(xiàn)的通航業(yè)務(wù)均能被納入到兩個(gè)框架內(nèi)。

近期，多部通用航空規(guī)章進(jìn)行了修訂，其中提高了對(duì)經(jīng)營能力與運(yùn)營能力的要求。這有助于提高運(yùn)營的安全性，但其是否可以溯及既往地適用于現(xiàn)有的通航企業(yè)值得思考。若能夠溯及既往，對(duì)現(xiàn)有通航企業(yè)而言，則缺乏可預(yù)期性，并將大幅增加成本。

其次，無人機(jī)經(jīng)營主體的運(yùn)營許可條件也體現(xiàn)了經(jīng)營能力與運(yùn)營能力的法定要求。

根據(jù)《暫行條例》和民航規(guī)章CCAR-92部的規(guī)定，除了兩種法定的例外情形，使用無人機(jī)從事飛行活動(dòng)的單位應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)取得運(yùn)營合格證。運(yùn)行合格證的法定條件也包含了對(duì)經(jīng)營能力以及運(yùn)營能力的要求。無人機(jī)的運(yùn)行按照面向運(yùn)行場景、基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、分級(jí)分類管理的原則，分為開放類、特定類和審定類三類運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)逐次升高，實(shí)行不同的運(yùn)行要求。本文認(rèn)為，低空經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用場景相當(dāng)于通用航空的業(yè)務(wù)框架，上述通用航空“兩個(gè)框架”的總體思路應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，并應(yīng)適用于無人機(jī)包括eVTOL的低空經(jīng)營性主體。

再次，無人機(jī)運(yùn)營許可中對(duì)經(jīng)營能力和運(yùn)營能力的要求也應(yīng)適用于使用eVTOL進(jìn)行的經(jīng)營活動(dòng)。

eVTOL運(yùn)營合格證的頒發(fā)依據(jù)是民航規(guī)章CCAR-92部，運(yùn)營合格證的類別仍然是無人機(jī)運(yùn)營許可證。eVTOL一般重量在噸級(jí)以上，對(duì)于無人機(jī)來講，屬于大型的類型，運(yùn)營當(dāng)然應(yīng)當(dāng)取得運(yùn)營合格證。目前，我國只針對(duì)廣州億航的載人eVTOL頒發(fā)了無人機(jī)運(yùn)營合格證，記載的航空器種類屬于大型無人機(jī)，經(jīng)營種類是載人類，運(yùn)行種類是留空飛行，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)屬于審定類。載貨類eVTOL的監(jiān)管要求低于載人類eVTOL，不斷有企業(yè)獲得相應(yīng)的運(yùn)營合格證。城市低空空域運(yùn)行的eVTOL，相較于通常無人機(jī)來講，其重量和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)更大，因此對(duì)經(jīng)營能力和運(yùn)營能力要求更高，運(yùn)營許可更加嚴(yán)格。

三、低空飛行活動(dòng)的現(xiàn)行管理體制亟待重構(gòu)

低空航空器飛行活動(dòng)法律規(guī)則的目的是確保飛行安全和有序，防止低空航空器與障礙物及其他航空器相撞。

首先，低空航空器飛行的空域?yàn)榈涂湛沼?，現(xiàn)行管理體制亟待重構(gòu)。

低空航空器應(yīng)在運(yùn)輸航空活動(dòng)的中高空空域之外的低空空域飛行。低空空域適于飛行的民用航空器有通航飛機(jī)、無人機(jī)以及eVTOL。2023年頒布《國家空域基礎(chǔ)分類方法》中，將空域分為A、B、C、D、E、G、W類空域，G類（高度300米以下）和W類空域（高度120米以下）屬于非管制空域和低空空域，其他屬于管制空域。G類空域、W類空域主要為無人機(jī)飛行提供法律上的支持，與《暫行條例》相輔相成，促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在管制空域內(nèi)飛行應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)?jiān)S可，未經(jīng)許可不得飛行。我國低空空域的管理事權(quán)屬于中央，不屬于地方政府，但是，低空飛行的航空器數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于民航客機(jī)和空軍戰(zhàn)機(jī)。無論代表中央的空軍還是民航部門，在監(jiān)管上激勵(lì)不足，也缺乏對(duì)應(yīng)的執(zhí)法的資源與能力，而地方政府目前還缺乏有效的專業(yè)技術(shù)監(jiān)管能力。因此，我國低空空域的管理體制需要進(jìn)行重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)軍地民之間的有效協(xié)同。

其次，監(jiān)管部門應(yīng)注意避免因安全責(zé)任壓力，過于嚴(yán)格地限制低空航空器飛行的空域使用與飛行計(jì)劃的申請(qǐng)，影響低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

通用航空飛行必須向空管部門申請(qǐng)飛行空域，還應(yīng)提交飛行計(jì)劃申請(qǐng)，通用航空不存在無需申請(qǐng)?jiān)S可的適飛空域。關(guān)于無人機(jī)的空域使用與飛行計(jì)劃申請(qǐng)，根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，微型、輕型、小型無人機(jī)在法定的適飛空域內(nèi)的飛行活動(dòng)，無需向空管部門提出空域使用和飛行計(jì)劃申請(qǐng)，但是在飛行過程中應(yīng)當(dāng)廣播式自動(dòng)發(fā)送識(shí)別信息；微型、輕型、小型無人機(jī)在管制空域內(nèi)的飛行活動(dòng)，中型和大型無人機(jī)在任何空域內(nèi)的飛行活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)提交空域使用申請(qǐng)，在飛行前1日提交飛行計(jì)劃申請(qǐng)，在飛行前1小時(shí)報(bào)告，并經(jīng)確認(rèn)后才可以飛行。至于eVTOL的空域使用與飛行計(jì)劃的申請(qǐng)，由于eVTOL屬于大型無人機(jī)，根據(jù)目前的規(guī)定來看，也應(yīng)當(dāng)提出空域使用和飛行計(jì)劃的申請(qǐng)。

目前，“黑飛”導(dǎo)致的安全事故與隱患廣受關(guān)注，“黑飛”不僅指未經(jīng)申請(qǐng)和審批的飛行，也包括盡管提出申請(qǐng)，但是超出經(jīng)營能力和運(yùn)營能力的飛行?！昂陲w”需要法律與技術(shù)的雙重治理。首先，對(duì)“黑飛”的法律查處，前提是有技術(shù)能力來識(shí)別目標(biāo)，近期無人機(jī)識(shí)別規(guī)范的國家標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)布，但是，法律和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施需要提升技術(shù)識(shí)別能力的基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。其次，目前執(zhí)法資源與低空飛行無人機(jī)的巨大數(shù)量不匹配，事前無法滿足空域使用與飛行計(jì)劃申請(qǐng)，事中難以對(duì)“黑飛”有效查處，監(jiān)管部門基于安全責(zé)任的壓力，可能導(dǎo)致事前對(duì)低空飛行進(jìn)行過于嚴(yán)格的限制，這將增加用戶的合規(guī)成本，影響低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

最后，低空飛行應(yīng)遵循“三先三后”原則。為保證低空經(jīng)濟(jì)安全有序發(fā)展，國家發(fā)展與改革委員會(huì)提出“三先三后”原則，即“先載貨后載人、先隔離后融合、先遠(yuǎn)郊后城區(qū)”?！叭热蟆痹瓌t有利于從載貨和遠(yuǎn)郊的低風(fēng)險(xiǎn)和低復(fù)雜度場景，為載人和城區(qū)的場景積累經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營數(shù)據(jù)，保障載人和城區(qū)的飛行安全。此外，對(duì)于有條件的城市，例如蘇州，在城區(qū)的eVTOL飛行還可以考慮先河道上空飛行后道路上空飛行。