摘  要:現(xiàn)行價格法律制度以公共產(chǎn)品“重要性”作為政府定價的衡量標準，嚴重制約了PPP模式的推行。PPP模式本身具有利益平衡、價格均衡和價格生成之困境，為科學合理定價帶來困難。價格法律制度應根據(jù)公共產(chǎn)品是否具有競爭性來確定PPP模式下定價模式。對于競爭性公共產(chǎn)品或者競爭性環(huán)節(jié)，政府通過引進和維護競爭來實現(xiàn)市場價格均衡，即實行市場調(diào)節(jié)價。對強自然壟斷公共產(chǎn)品，在賦予企業(yè)定價權的前提下，（在PPP合作過程中）實行價格上限和標尺競爭規(guī)制和（在PPP合作之前）特許經(jīng)營制度，即實行價格上限下的自主定價。

關鍵詞: PPP模式；定價；市場均衡價格；價格上限；標尺競爭

一、問題的提出

為了轉(zhuǎn)變政府職能、解決地方財政緊張問題和控制債務風險，各級政府極力推崇提供公共產(chǎn)品的替代模式——公私合作制（Public Private Partnership，簡稱PPP）。2014年9月國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）出臺前后，34省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬億的公私合作（PPP）項目。但截止2015年4月為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。[1](B05)已簽約的項目中，與政府合作的絕大多數(shù)是國有企業(yè)。PPP模式?jīng)]有受到私人資本追捧的原因在于我國PPP制度環(huán)境不成熟，私人資本不敢輕易涉足。2014年亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的“亞太PPP環(huán)境評估”中，中國PPP環(huán)境成熟度綜合得分55.9分（2011年為49.8分），仍處于新興（Emerging）階段，與亞太地區(qū)PPP環(huán)境成熟國家，如澳大利亞（91.8分）和英國（88.1分）等差距仍很大，在已列舉的亞太21個國家排名中位列第八。其中，規(guī)章制度（Regulatory Framework）單項成熟度得分僅為34.4分，位列21個國家中第16位（比2011年下降5位）[2]。規(guī)章制度的不成熟成為制約我國PPP發(fā)展的主要障礙，其中我國現(xiàn)行價格制度無疑是PPP發(fā)展的最大障礙之一。

我國《價格法》第18條規(guī)定,“重要的公用事業(yè)價格和公益性服務價格”實行政府指導價或者政府定價。PPP項目多屬于重要的公用事業(yè)或者公益性服務，理應屬于政府指導價或者政府定價的范圍。PPP項目私人資本回收無非三個渠道，即政府付費、使用者付費、項目開發(fā)性收入。在地方財政緊張、債務高企的情況下，政府付費的項目極其有限；具備開發(fā)性收入的項目也非常少，因此，使用者付費成為項目資金回流的最主要來源。在私人資本沒有自由定價權的情況下，增加了資金回流的不確定和風險，挫傷了私人資本與政府合作的積極性。2015年10月12日國務院發(fā)布了《關于推進價格機制改革的若干意見》（以下簡稱“若干意見”）提出創(chuàng)新價格管理和價格政策來促進PPP制度發(fā)展。由于PPP項目的不同屬性，價格管理如何創(chuàng)新是一個值得研究的理論問題。本文主要討論使用者付費的PPP項目定價問題，從此類項目定價的困境切入，提出競爭性公共產(chǎn)品和強自然壟斷屬性定價不同定價策略，并對《價格法》相關規(guī)定提出修改建議。

二、PPP模式下使用者付費公共產(chǎn)品定價之困境

（一）利益平衡之困：定價涉及三方主體之利益目標

與傳統(tǒng)政府直接提供公共產(chǎn)品的定價相比，PPP模式下公共產(chǎn)品定價涉及的利益要復雜的多。PPP模式下使用者付費公共產(chǎn)品，由政府以合同的形式授予公共產(chǎn)品投資人，投資人向使用者提供公共產(chǎn)品，使用者根據(jù)用量向投資人支付使用費。此種模式下三方主體利益目標并不相同，政府利益是減輕政府財政負擔，選擇合適投資人提供公眾滿意的公共產(chǎn)品，最終實現(xiàn)其政治利益最大化；投資人利益是通過合適的價格讓其獲得最大的利潤；而使用者利益為獲得價格合理、質(zhì)量滿意的公共產(chǎn)品。顯然，PPP模式下使用者付費公共產(chǎn)品定價涉及的三方主體利益目標并不一致。依據(jù)《價格法》規(guī)定的對此類公共產(chǎn)品應由政府定價（即政府指導價或者政府定價），政府需要平衡公共產(chǎn)品使用者和提供者的利益。政府科學合理地定價需要克服兩種風險。其一，政府定價滯后于市場環(huán)境變化節(jié)奏的風險。任何產(chǎn)品在不同市場環(huán)境下其供求關系都會產(chǎn)生波動，公共產(chǎn)品也不例外，以鐵路為例，不同時間旅客數(shù)量有巨大差異。政府定價難以滿足市場供求變化。其二，定價機構(gòu)及其人員被公共產(chǎn)品提供者“俘獲”的風險。政府在科學定價上失靈最嚴重地表現(xiàn)就是政府定價行為的尋租。相對于分散的公共產(chǎn)品消費者，實力雄厚、利益集中的公共產(chǎn)品提供者更容易“俘獲”定價機構(gòu)及其人員，從近年來國家發(fā)改委價格司深陷腐敗漩渦可見端倪。因此，PPP模式下公共產(chǎn)品定價的利益目標復雜性，造成政府科學合理定價的難度。

（二）價格均衡之困：林達爾均衡與市場價格均衡之沖突

公共產(chǎn)品的定價不同于私人產(chǎn)品的定價。在私人產(chǎn)品的情況下，每個人對同樣商品都面臨同樣的價格，且每個人可選擇一個不同的商品包；而在公共產(chǎn)品的情況下，每個人都選擇了相同的公共產(chǎn)品包，卻面臨不同的價格（因為納稅不同）。[3](P66-72)私人產(chǎn)品根據(jù)市場供求關系自動形成市場價格均衡。在傳統(tǒng)的政府提供公共產(chǎn)品模式下，公共產(chǎn)品使用者是通過納稅的方式來支付公共產(chǎn)品對價。賺取利潤不是政府提供公共產(chǎn)品所追求的目標，因此總能實現(xiàn)公共產(chǎn)品定價的林達爾均衡，即公共產(chǎn)品使用者愿付成本之和等于為生產(chǎn)這些公共產(chǎn)品所需要的成本。然而，在PPP模式下，提供公共產(chǎn)品的私人企業(yè)是以營利為目的，欲通過市場價格均衡實現(xiàn)利潤最大化目標。林達爾均衡下利潤一般為0，恰恰與私人企業(yè)所追求的目標相反。因此，公共產(chǎn)品林達爾均衡與私人提供市場價格均衡的沖突，造成PPP模式下使用者付費公共產(chǎn)品定價的難度。

（三）價格生成之困：公共產(chǎn)品特殊屬性造成競爭性價格形成障礙

私人產(chǎn)品能夠根據(jù)市場的供求關系自動生成價格，并隨供求變化而自動波動。然而，公共產(chǎn)品一般具有自然壟斷屬性，競爭機制難以在公共產(chǎn)品領域發(fā)揮作用。如鐵路、公路等基礎設施，在兩個地點之間不可能進行重復無數(shù)條地鋪設或建設；水、電、煤氣、暖氣等公用設施為節(jié)省成本，不可能重復鋪設管線。最先投資建設的企業(yè)對所投資的公共產(chǎn)品就形成了自然壟斷，難以通過市場競爭形成均衡價格。PPP模式目標就是在公共產(chǎn)品供給上引入競爭，但也難以改變一些公共產(chǎn)品或者特定環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性。但我國現(xiàn)行價格法律制度的滯后抵消了PPP模式的優(yōu)勢。因此，公共產(chǎn)品特殊屬性造成競爭性價格形成障礙。

三、PPP模式下，競爭性公共產(chǎn)品定價方式之構(gòu)建

價格是促使人們從事生產(chǎn)并發(fā)現(xiàn)新的生產(chǎn)可能性的最基本的激勵因素[4](P17)。要大力推行公共產(chǎn)品供給的PPP模式，價格制度改革勢在必行?！秲r格法》第18條第4項和第5項以公用事業(yè)和公益性服務的“重要性”來確定其定價方式和主體并不科學。筆者認為，PPP模式下使用者付費公共產(chǎn)品應根據(jù)可競爭性來確定定價類型。對于具有可競爭性的公共產(chǎn)品完全交由市場通過競爭來形成市場價格。對于自然壟斷的公共產(chǎn)品，根據(jù)不同環(huán)節(jié)是否可以引入競爭不同可分為可競爭性環(huán)節(jié)和不可競爭性環(huán)節(jié)。以電業(yè)為例，輸配電可能具有自然壟斷屬性，但發(fā)電則可以引入競爭，那么發(fā)電環(huán)節(jié)就是可競爭性環(huán)節(jié)。類似的還有天然氣、暖氣等等公用事業(yè)。簡言之，我國價格法律制度應根據(jù)公共產(chǎn)品自然壟斷屬性的強弱來確定其定價方式。對于可競爭公共產(chǎn)品以及可競爭環(huán)節(jié)盡可能地引入競爭，由市場形成價格，政府則無需進行價格管制。

一方面，對于競爭性公共產(chǎn)品而言，強制價格干預會帶來市場供給短缺，市場結(jié)構(gòu)扭曲。在市場需求過大情況下，政府通過定價強制壓低價格以實現(xiàn)分配正義時，會造成供給進一步減少。英國曾經(jīng)實行的《租賃法》就是最好例證。為了實現(xiàn)分配正義，讓低收入群體承擔得起房租，英國于1965年和1977年的《租賃法》規(guī)定了“公平租金”問題。由租賃官審查決定租賃合同的“公平”租金，進而導致房屋出租收益下降。房屋所有人為尋求房屋更高收益方式（如出售）而大大減少房屋出租數(shù)，進一步加劇了房屋出租市場的惡性循環(huán)。這一飽受詬病的制度還限制了勞動力的流動，提高了失業(yè)率，促使雙方通過非法方式（以使用許可而非簽訂租賃合同）進行規(guī)避。考慮到種種不利，英國于1988年撤銷了租金控制制度。[5]( P302-305)對于競爭性公共產(chǎn)品來說越是供不應求、價格越是居高不下，越應該放開價格，讓市場調(diào)節(jié)供求，讓競爭調(diào)節(jié)價格。[6](P57)基于上述情形政府干預定價的弊病，當PPP模式下競爭性公共產(chǎn)品市場需求過大時，公（Public）的一方職責是引入更多私人（Private）資本提供此類公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品消費者“用腳投票”的方式來影響公共產(chǎn)品價格。政府干預定價，只會產(chǎn)生公共產(chǎn)品供給不足等諸多副作用。具體言之，政府的職能是一方面通過PPP等模式引入更多供給主體擴大競爭；另一方面，利用《反不正當競爭法》和《反壟斷法》維護好市場競爭環(huán)境，利用《價格法》對價格欺詐等價格違法行為進行查處。

另一方面，對于競爭性公共產(chǎn)品而言，強制價格干預會產(chǎn)生“黑市”。政府對競爭性公共產(chǎn)品定價就會造成私人提供的公共產(chǎn)品質(zhì)次價高，甚至出現(xiàn)“黑市”。我國出租車市場就是一個例證。出租車市場可以看著是PPP模式提供公共服務一種原始方式，政府給予出租車一定的優(yōu)惠（如油價高時的價格補貼），出租車提供公共交通運輸服務，乘客支付費用。在政府定價模式下，各地出租車都存在服務質(zhì)量差、價格高，甚至故意繞道、拒載等欺客宰客現(xiàn)象。在價格和服務滿足不了公眾需求的情況下，黑車市場逐漸盛行。黑車的出現(xiàn)意味著出租車市場價格系統(tǒng)非法再現(xiàn)并在法律之外接管了部分分配功能。從價格控制的分析顯示，在資源稀缺的世界中，供求關系的基本作用不可能通過頒布一部法律來消除。[7](P126)網(wǎng)絡預約專車出現(xiàn)后，迎合了公眾不同層次的消費需求，也迫使出租車市場不得不做出改變，大大壓縮了黑車存在的空間。從出租車市場實例可以看出，政府通過定價來限制競爭，“寵壞”了公共產(chǎn)品提供者，“傷害”了公共產(chǎn)品使用者，“毀壞”了某個特定行業(yè)，最后“侵蝕”了政府自身的信用?？傊?，對于競爭性公共產(chǎn)品，政府維護好競爭是最好的價格監(jiān)管方式。

四、PPP模式下，強自然壟斷公共產(chǎn)品定價方式之構(gòu)建

由于自然壟斷屬性強的公共產(chǎn)品無法通過市場競爭形成價格，我國實行政府定價。對于非在位企業(yè)而言，政府定價模式難以激勵新企業(yè)積極加入公共產(chǎn)品的供給。公共產(chǎn)品私人提供者一方面擔心政府定價倚重公共利益的維護，而輕忽企業(yè)利益的保護；另一方面擔心由于使用者不足而難以收回成本和利潤。企業(yè)最大目標就是追求利潤最大化，由于對項目是否能營利的顧慮，所以產(chǎn)生了政府大力推行PPP一年多以來私人企業(yè)“叫好不叫座”的現(xiàn)象。對于在位企業(yè)而言，政府定價導致公共產(chǎn)品提供者缺乏提高效率、降低成本的動力，反而激勵其降低質(zhì)量來減少成本。在PPP模式下，法律應賦予非競爭性公共產(chǎn)品提供者一定的定價權，并通過激勵性規(guī)制手段促使其提供價低質(zhì)優(yōu)的公共產(chǎn)品。

（一）價格上限：公共產(chǎn)品供給者的定價權和價格規(guī)制

在賦予公共產(chǎn)品私人提供者定價權的情況下，為了避免其通過壟斷性價格獲得壟斷利潤，價格主管機關必須對定價行為進行規(guī)制。國際上較通行地做法就是采取激勵性規(guī)制（incentive regulation）定價模式，如實行價格上限（price cap）制度和標尺競爭（yardstick competition）。

價格上限制度是價格主管部門對某種使用者付費的公共產(chǎn)品設置最高價格，公共產(chǎn)品提供者在最高價格以下（含最高價格）自主制定價格的定價方式。價格上限制度主要應用于公共產(chǎn)品民營化（PPP）領域，價格主管部門可以根據(jù)通貨膨脹對價格上限進行調(diào)整，但公共產(chǎn)品提供者不能在價格上限以上進行定價。在西方發(fā)達國家，使用者付費的公共產(chǎn)品多采取這種定價方式，尤其是在民營化的公共產(chǎn)品中。上世紀八十年代，價格上限制度幾乎應用于英國所有民營化公用事業(yè)之中。一時許多學者認為此種價格制度應該是暫時的，一旦技術進步打破了市場壟斷，此種價格制度就會退出歷史舞臺。但由于強自然壟斷領域的競爭遲遲未能到來，此種價格制度仍然在一些領域中普遍采用。[5](P315)在美國，從上世紀八十年代中期之后合理回報率（rate-of-return）價格規(guī)制逐漸被價格上限所取代。與合理回報率價格相比，價格上限給予被規(guī)制者更多自由權、更大激勵，利于模仿競爭市場。對于提供公共產(chǎn)品的私人企業(yè)來說，一方面能夠根據(jù)市場供求狀況在不超過價格上限情況下隨時調(diào)整價格；另一方通過不斷提高效率以便與市場上可能出現(xiàn)的潛在競爭對手展開競爭。因此，有學者提出，價格上限將外部競爭內(nèi)生化，將市場和成本風險由價格監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)移至公司。[8](P346)在公共產(chǎn)品壟斷領域，上限價格規(guī)制的結(jié)果是形成收支均衡的價格（“收”包括成本和利潤）。以收支均衡為條件的經(jīng)濟福利最大化的價格體系，不是由邊際成本所決定的最佳價格體系，而是被規(guī)制企業(yè)次優(yōu)價格體系。[9](P164)在PPP模式下，具有強壟斷屬性的公共產(chǎn)品領域，我國可以借鑒國外做法以價格上限模式代替政府定價模式。

價格上限制度下，經(jīng)常配套使用的另一個制度是標尺競爭。在PPP模式語境下，標尺競爭是指為了促進競爭、降低價格和提高質(zhì)量，將全國范圍內(nèi)的某種公共產(chǎn)品的供給根據(jù)不同行政區(qū)域分別由獨立的不同企業(yè)承擔，監(jiān)管機關以某一區(qū)域質(zhì)高價低的特定企業(yè)為標尺衡量并指導其他區(qū)域企業(yè)提高內(nèi)部效率的一種價格競爭模式。標尺競爭是在扣減不同地區(qū)由于物價不同而造成生產(chǎn)成本差異的情況下，促成不同區(qū)域壟斷企業(yè)之間的競爭。如將全國不同省份的電力供給分別由不同的電力公司承擔，而不是僅僅由兩三家電力公司承擔，在價格上限制度模式下以電力供給價格最低服務質(zhì)量最好的公司為標尺，衡量并指導其他區(qū)域企業(yè)提高內(nèi)部效率、降低價格。標尺競爭是從外部營造競爭的壓力，但能否真正形成競爭并促使價格降低是監(jiān)管行為的難點。目前，我國各個層級政府都在推行地方的或區(qū)域性的PPP項目，如何在不同區(qū)域項目之間形成競爭，需要構(gòu)建統(tǒng)一且更高級別的監(jiān)管機構(gòu)。這不是價格法律制度所能單獨解決的，需要其他配套制度的調(diào)整。

在公共產(chǎn)品民營化浪潮下，賦予企業(yè)定價權并進行價格上限和標尺競爭規(guī)制已成為西方國家普遍的定價和規(guī)制模式。此種模式欲成為解決我國非競爭性公共產(chǎn)品定價的最優(yōu)方式，還需要配套制度發(fā)揮作用。因為此種定價和規(guī)制模式只是在企業(yè)成為PPP合作主體之后，在其成為合作主體之前還要形成競爭性制度，以選擇價格低、質(zhì)量高的合作者。

（二）特許經(jīng)營：公私合作前的價格競爭

特許經(jīng)營就是政府部門將公共產(chǎn)品的供給權通過特定程序賦予市場主體。由于公共產(chǎn)品所具有的搭便車等外部性問題，市場難以自動無償供給而需要政府介入。提供公共產(chǎn)品為政府的產(chǎn)生與存在提供了法理基礎，同時也是政府的權力與責任。從權力角度，將公共產(chǎn)品的有償提供授予市場主體是在運用公共資源分配的權力；從責任角度，公共產(chǎn)品私人提供時，政府或者支出財政資金、或者讓使用者付費，依法特許是政府的責任，因為“支配他人的經(jīng)濟資源則意味著責任”[10](P77)。從政府角度，特許經(jīng)營制度是履行權力和責任的法定程序。從企業(yè)角度，特許經(jīng)營是“為了事后能夠享有壟斷性權力，供應商必須事先參與競爭以追求其權力”[5](P319)的必經(jīng)程序。

在愿意提供公共產(chǎn)品的企業(yè)數(shù)量多于實際能提供的企業(yè)數(shù)量的情況下，才可能實行特許經(jīng)營程序。按照我國招標采購法律的規(guī)定，特許招標供應商必須滿足三個以上，而且價格競爭是特許招標的一個核心內(nèi)容之一。從學理上分析，特許經(jīng)營有公益特許與價格競標特許。公益特許中價格是一個參考因素，則價格競標特許中價格是一個核心因素。我國的特許經(jīng)營多傾向于價格競標特許，如2015年4月國家發(fā)改委聯(lián)合其他部委發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱“25號令”）中規(guī)定，特許經(jīng)營項目實施方案應當包括“投資回報、價格及其測算”。特許招標中最終中標人的實施方案是特許經(jīng)營合同的組成部分，所含價格對政府和供應商都有約束力。若實現(xiàn)價格上限制度，特許招標中標人的實施方案中報價應當不超過價格上限。通過特許經(jīng)營的競爭性程序，政府能夠選擇質(zhì)優(yōu)價低的公共產(chǎn)品提供者，避免合作后形成壟斷性價格的局面。為了保證在價格上限下公共產(chǎn)品提供者不減損質(zhì)量，特許經(jīng)營許可應設定合理期限。期限既要滿足投資人能獲得投資回報又不形成壟斷性地位。25號令規(guī)定“特許期限不超過30年”，在實踐中不能一概約定30年，要根據(jù)項目特點選擇合理期限。期滿之后重新履行競爭程序，讓在位企業(yè)時刻感受到競爭和潛在競爭的壓力，讓公共產(chǎn)品使用者獲得合理的價格。

五、結(jié)語：對《價格法》修改建議

PPP項目的核心原則就是“物有所值”，價格是衡量“物有所值”的一個重要指標。在PPP模式的推行中，政府更應該重視價格法律制度的促進作用，及時完善價格法律制度。盡管國務院的《若干意見》已釋放出積極信號，但價格制度的真正完善和固化需要《價格法》的進一步修訂。根據(jù)上文對定價模式的分析，對《價格法》未來修訂提出以下建議：首先，在《價格法》修訂中應明確規(guī)定PPP項目的兩種定價模式，即市場調(diào)節(jié)價和價格上限下的自主定價。市場調(diào)節(jié)價格適用于競爭性公共產(chǎn)品；價格上限下的自主定價適用于非競爭性（強自然壟斷）公共產(chǎn)品。其次，刪除《價格法》中以公用事業(yè)和公益性服務的“重要性”作為納入政府定價的規(guī)定。最后，《價格法》增加激勵性規(guī)定。通過立法明確監(jiān)管機關可采取激勵性規(guī)制措施對公共產(chǎn)品提供者進行規(guī)制，促使其降低服務價格、提升服務質(zhì)量?？傊?，應通過《價格法》修訂來衡平PPP三方主體的利益目標。

參 考 文 獻

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