摘  要：行政裁決作為一種決定型ADR，在爭(zhēng)議解決上有自身優(yōu)勢(shì)，將再一次受到國(guó)家重視，以滿足多元化糾紛解決機(jī)制的需求。隨著PPP模式的大力推行，PPP合同爭(zhēng)議明顯增多，爭(zhēng)議解決路徑選擇成為一個(gè)焦點(diǎn)。無(wú)論從公共服務(wù)供給責(zé)任角度還是從監(jiān)管角度，PPP合同都與行政管理緊密相關(guān)，其爭(zhēng)議解決適合進(jìn)行行政裁決，與行政裁決具有契合性。行政裁決要用來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議，需對(duì)其進(jìn)行改造或續(xù)造：其適用范圍應(yīng)擴(kuò)展至具有混合屬性的爭(zhēng)議；要成立獨(dú)立的PPP行政裁決機(jī)構(gòu)；裁決程序應(yīng)體現(xiàn)公私法結(jié)合特性，并賦予當(dāng)事人靈活選擇行政裁決司法救濟(jì)路徑的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：行政裁決；PPP合同；爭(zhēng)議解決路徑；混合屬性 

隨著政府與社會(huì)資本合作（PPP）深入推行，各級(jí)法院審理PPP糾紛相關(guān)案件呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。PPP糾紛解決方式成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，司法實(shí)踐中按民事案件或行政案件來(lái)審理的作法皆存在，都引起不同的質(zhì)疑聲音。為此，筆者曾于2018年撰文提出第三條司法路徑，即設(shè)立審理第三法域的專門法院——經(jīng)濟(jì)法院，將PPP爭(zhēng)議納入該法院專門管轄，并構(gòu)建融合民事和行政訴訟規(guī)則的特殊訴訟程序^[1]。2019年11月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱“行政協(xié)議司法解釋”）未能終結(jié)爭(zhēng)論，而是在理論界和實(shí)務(wù)界引起了更大爭(zhēng)議^①。

當(dāng)司法路徑存在困境之時(shí)，PPP爭(zhēng)議的替代性糾紛解決機(jī)制日益受到學(xué)者和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。替代性糾紛解決機(jī)制（即Alternative Dispute Resolution，簡(jiǎn)稱為ADR），是指上世紀(jì)世界各國(guó)在訴訟解決爭(zhēng)議制度基礎(chǔ)上，摸索出的訴訟外解決糾紛的路徑或程序的總稱。ADR按照其運(yùn)行方式可分為兩類：合意型ADR與決定型ADR。合意型ADR是指基于雙方真實(shí)意思表示一致而達(dá)成的訴訟外糾紛解決機(jī)制，如再談判（協(xié)商）與調(diào)解；決定型ADR是指由具有優(yōu)勢(shì)地位與權(quán)力的第三方主體居中裁決以解決糾紛的訴訟外糾紛解決機(jī)制，如仲裁、行政裁決或?qū)＜也脹Q等。

許多學(xué)者對(duì)PPP爭(zhēng)議解決的ADR其他幾種機(jī)制都進(jìn)行了一些研究。一方面，對(duì)合意型ADR——再談判機(jī)制的研究，如PPP糾紛的再談判機(jī)制問(wèn)題（孫慧等2010^[2]；陳婉玲2018^[3]；宿輝等2019^[4]）。另一方面，對(duì)決定型ADR——仲裁機(jī)制的研究，如PPP糾紛的仲裁問(wèn)題（蘇南2017^[5]；汪國(guó)華2018^[6]）。行政裁決作為決定型ADR的一種，可以成為解決PPP爭(zhēng)議的一條重要路徑。然而，理論上，很少有學(xué)者對(duì)PPP合同糾紛的行政裁決進(jìn)行研究；實(shí)踐中，行政裁決仍未進(jìn)入我國(guó)PPP相關(guān)立法之中^②。本文就此問(wèn)題進(jìn)行初步探究，以期拋磚引玉。

一、行政裁決在我國(guó)將再次勃興

根據(jù)中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳2018年12月31日印布的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》中界定，行政裁決是在法律法規(guī)授權(quán)下行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。類似于我國(guó)行政裁決的制度在英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)一直是解決爭(zhēng)議的一條重要路徑，然而行政裁決在我國(guó)的適用與發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)曲折過(guò)程。

（一）行政裁決興起與衰落

我國(guó)最早規(guī)定行政裁決的法律是1982年頒布的《商標(biāo)法》^③。隨后《專利法》（1984年）、《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《漁業(yè)法》（1986年）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）和《土地管理法》（1986年）等法律相繼規(guī)定了行政裁決。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之時(shí)，行政裁決逐漸興起。上世紀(jì)九十年代行政裁決在法律法規(guī)中逐漸多起來(lái)，實(shí)踐適用也達(dá)到頂峰，學(xué)者們開(kāi)始關(guān)注和研究行政裁決理論問(wèn)題^④。行政裁決逐漸形成一個(gè)初步的理論體系，一些問(wèn)題成為行政法學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，如行政裁決行為是具體行政行為還是（準(zhǔn)）司法行為、是否具有可訴性等。

進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，在行政法學(xué)界初步構(gòu)建行政裁決理論體系之時(shí)，行政裁決在實(shí)踐應(yīng)用中開(kāi)始退縮，逐漸走向衰落。設(shè)定行政裁決的法律條款紛紛被廢止，新制定的法律更傾向于規(guī)定調(diào)解或仲裁^[7]，如現(xiàn)行《水污染防治法》第86條，對(duì)賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛“由主管部門處理”修改為“由主管部門調(diào)解處理”。與上世紀(jì)80年代相比，目前行政裁決的適用范圍被大大縮減^[8]。行政裁決在實(shí)踐中遇冷原因在于：其一，行政裁決機(jī)關(guān)擔(dān)心成為被告，對(duì)行政裁決有抵觸情緒。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，對(duì)行政裁決不服的，可以裁決機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。為了避免成為被告，加之“懶政”心里，行政機(jī)關(guān)對(duì)有裁決權(quán)的事項(xiàng)或推諉、或鼓動(dòng)當(dāng)事人去法院起訴（或申請(qǐng)仲裁），進(jìn)而，行政裁決在實(shí)踐執(zhí)行中并不盡如人意。其二，行政裁決效力定位不清、程序不規(guī)范、公正性受質(zhì)疑等問(wèn)題，影響其在實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有功能。我國(guó)行政裁決脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，缺乏法律程序設(shè)計(jì)，被爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人認(rèn)為是政府對(duì)私人空間的干預(yù)，對(duì)行政裁決的公正性、中立性缺乏信任。其三，行政裁決在實(shí)踐中的衰落引起了學(xué)者反思與批判，導(dǎo)致對(duì)其進(jìn)一步的理論研究裹足不前，反過(guò)來(lái)加速了行政裁決的沒(méi)落。如有學(xué)者認(rèn)為行政裁決本質(zhì)上具有一種司法屬性，不符合國(guó)家權(quán)力的分工，行政機(jī)關(guān)不能承擔(dān)司法權(quán)^[9]。上世紀(jì)八十年代頒布的一些法律所規(guī)定的行政裁決制度確實(shí)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，未能滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下法治環(huán)境要求，逐漸走向衰落也是必然趨勢(shì)。

（二）行政裁決在爭(zhēng)議解決中將再次勃興

2014年10月第十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出，健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能。2015年12月27日頒布并實(shí)施的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》對(duì)行政裁決提出了同樣的改革要求。行政裁決再次受到國(guó)家的重視，2015年原國(guó)家法制辦啟動(dòng)了行政裁決改革任務(wù)的推動(dòng)工作，2018年12月中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)從指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、完善措施與組織保障等方面對(duì)健全行政裁決制度和加強(qiáng)行政裁決工作提出了具體要求?？深A(yù)見(jiàn)，行政裁決制度未來(lái)幾年在實(shí)踐應(yīng)用和理論研究方面將會(huì)有較大發(fā)展。

除政府重視與推動(dòng)之外，行政裁決再次勃興也有其自身因素：其一，行政裁決自身優(yōu)勢(shì)所決定。行政裁決具有專業(yè)性、效率高、成本低和程序簡(jiǎn)便等特點(diǎn)，具有其他糾紛解決機(jī)制不具備的優(yōu)點(diǎn)。以專業(yè)性為例，行政裁決的領(lǐng)域都與行政管理或政府履行公務(wù)緊密相關(guān)，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。如“政府采購(gòu)爭(zhēng)議”裁決，涉及極強(qiáng)的政府采購(gòu)程序性專業(yè)判斷問(wèn)題，絕大多數(shù)采購(gòu)糾紛通過(guò)裁決就得到了妥善解決。行政裁決不需要訴訟或仲裁所固有繁瑣與嚴(yán)謹(jǐn)程序，解決爭(zhēng)議的效率更高、程序更簡(jiǎn)便。其二，行政裁決路徑解決糾紛也是世界各國(guó)的一個(gè)普遍做法。監(jiān)管和利益分配計(jì)劃等在政府機(jī)構(gòu)和私人當(dāng)事人、以及私人當(dāng)事人之間引起了大量的個(gè)性化糾紛，每個(gè)國(guó)家都需要一套行政裁決制度來(lái)準(zhǔn)確、公正、高效地解決此類糾紛^[10]。世界許多國(guó)家建立了行政裁決制度，如英國(guó)的行政裁判所制度、美國(guó)的行政法官制度、德國(guó)和法國(guó)的行政法院制度等。我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種糾紛和風(fēng)險(xiǎn)愈來(lái)愈多，單一的司法路徑難以滿足糾紛解決的多元化需求。而且，法院解決糾紛的案件承載量已接近極限，尤其是一些基層法院已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，需要建立多元化糾紛解決機(jī)制。作為世界普遍實(shí)行的行政裁決理應(yīng)在我國(guó)大力推行，建立有中國(guó)特色的行政裁決制度。

二、行政裁決路徑與PPP合同的契合性

（一）PPP合同與行政管理緊密相關(guān)

我國(guó)PPP合同是社會(huì)資本方與政府的項(xiàng)目實(shí)施主體間簽訂的，由社會(huì)資本方（或其出資設(shè)立的項(xiàng)目公司）向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的合同。在PPP模式下，政府不再是公共服務(wù)的直接提供者，由“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕?/span>^[11]。在PPP項(xiàng)目回收投資和獲取利潤(rùn)的三種模式中，消費(fèi)者付費(fèi)是最主要模式^[12]，該公共服務(wù)的廣大消費(fèi)者成為PPP合同利益攸關(guān)方。即使以政府付費(fèi)或開(kāi)發(fā)項(xiàng)目收入作為回收投資的方式，PPP合同與消費(fèi)者利益也緊密相關(guān)。然而，消費(fèi)者利益的保護(hù)離不開(kāi)政府監(jiān)管。顯然，政府既是PPP合同一方當(dāng)事人，也是監(jiān)管者，需要政府履行好“掌舵人”的角色（即合同當(dāng)事人和監(jiān)管者雙重身份），只是有時(shí)不同角色可能需要由政府不同部門分別承擔(dān)而已。

1.PPP模式下政府仍承擔(dān)公共服務(wù)供給責(zé)任

PPP模式中，政府公共服務(wù)的供給責(zé)任并沒(méi)有轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，社會(huì)資本方只是基于合同委托而承擔(dān)供給任務(wù)或生產(chǎn)功能。有學(xué)者提出現(xiàn)有公共服務(wù)供給模式是“多元協(xié)同合作供給模式”的多中心供給，多中心供給只是政府履行供給責(zé)任范式的轉(zhuǎn)變，并不意味著政府可以削減或放棄公共供給責(zé)任^[13]?；跈?quán)力與責(zé)任對(duì)等原則，政府以課征稅費(fèi)方式作為其供給公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，稅費(fèi)課征具有強(qiáng)制性，其供給責(zé)任就具有禁易性（即不可轉(zhuǎn)讓性），也無(wú)權(quán)單方面放棄。責(zé)任不可轉(zhuǎn)讓或放棄，并不代表供給方式不可創(chuàng)新或替代，社會(huì)資本方提供公共服務(wù)就是供給方式的創(chuàng)新與替代。現(xiàn)代社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)、越來(lái)越專業(yè)化，各種事務(wù)的處理絕大多數(shù)是靠廣義的信托關(guān)系來(lái)完成，PPP項(xiàng)目更近似于一種信托關(guān)系^⑤，而政府的供給責(zé)任卻不能免除。

從供給角度，區(qū)分公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品不是看供給主體，而是看供給責(zé)任最終承擔(dān)者。區(qū)分公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品也不是看供給的競(jìng)爭(zhēng)程度，而是看剩余控制權(quán)（即剩余資產(chǎn)的控制權(quán)與合同未明確或遺漏事項(xiàng)、以及合同期滿的決定權(quán)）的分配^[14]。在不完全契約較為普遍的現(xiàn)實(shí)世界，剩余控制權(quán)變得非常重要^[15]。PPP合同同樣是一種不完全契約（Incomplete Contracts），合同條款不可能盡善盡美，雙方權(quán)利也難以全部具體化，涉及剩余控制權(quán)分配問(wèn)題。PPP合同剩余控制權(quán)應(yīng)歸政府。一方面表現(xiàn)在PPP合同下社會(huì)資本方無(wú)論是運(yùn)營(yíng)10年、20年還是50年，合同期滿剩余資產(chǎn)控制權(quán)仍由政府享有，要么許可社會(huì)資本方繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，要么政府支付剩余對(duì)價(jià)收回運(yùn)營(yíng)權(quán)。另一方面表現(xiàn)在PPP合同中涉及公共利益核心事項(xiàng)（如公共服務(wù)質(zhì)量等），其剩余控制權(quán)應(yīng)由政府享有（如特定條款決定權(quán)、處罰權(quán)、接管權(quán)和終止權(quán)等），否則廣大消費(fèi)者利益就難以保障。總之，PPP合同下政府對(duì)社會(huì)公眾仍承擔(dān)供給責(zé)任。

2.PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中離不開(kāi)政府監(jiān)管

PPP合同提供的公共服務(wù)涉及消費(fèi)者利益，需要政府進(jìn)行過(guò)程監(jiān)管。其一，在政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，一般社會(huì)公眾是公共服務(wù)消費(fèi)者，若消費(fèi)者權(quán)益受到損害，由于合同相對(duì)性，其無(wú)權(quán)基于合同關(guān)系向社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司請(qǐng)求賠償。當(dāng)然，理論上消費(fèi)者可以向負(fù)有供給責(zé)任的政府請(qǐng)求賠償，政府再向社會(huì)資本方追償。實(shí)踐中，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司往往以降低公共服務(wù)質(zhì)量的方式節(jié)省成本，公共服務(wù)消費(fèi)者有時(shí)難以證明其權(quán)益受到損害。另外，由于所固有的分散性、經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)與信息偏在等能力缺陷，加之成本收益考慮和“搭便車”心里，每個(gè)消費(fèi)者不愿意主張損失賠償或者權(quán)利救濟(jì)。因此，PPP模式下“傳統(tǒng)私法上的損害救濟(jì)是不夠的，因?yàn)橹饕獡p失發(fā)生在消費(fèi)者身上，而不是政府機(jī)構(gòu)身上”^[16]，此時(shí)需要政府以監(jiān)管者的身份主動(dòng)維護(hù)公共服務(wù)消費(fèi)者的權(quán)益。其二，在消費(fèi)者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，消費(fèi)者一般與社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司之間通過(guò)簽訂合同形成直接的合同關(guān)系，政府與社會(huì)資本方之間的合同仍起到規(guī)制作用。如哈特以民營(yíng)電力公司為例指出，“該公司可能與消費(fèi)者進(jìn)行直接交易，獨(dú)立于其與政府的合同關(guān)系。在這種情況下，政府與民營(yíng)電力公司間簽訂的合同可以被認(rèn)為是試圖規(guī)制該公司與消費(fèi)者的交易^[17]。”若從技術(shù)角度難以判斷質(zhì)量降低是對(duì)合同條款的違背，除非消費(fèi)者能夠“用腳投票”，否則分散的消費(fèi)者難以對(duì)抗公共服務(wù)供給方，因?yàn)槠湟呀?jīng)形成對(duì)公共服務(wù)供給的壟斷。雖然在消費(fèi)者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中，消費(fèi)者可以通過(guò)合同關(guān)系來(lái)保護(hù)自身利益，但在社會(huì)資本方對(duì)公共服務(wù)供給形成自然壟斷時(shí)仍離不開(kāi)政府監(jiān)管。我國(guó)PPP模式中，社會(huì)資本方包括私企和國(guó)企。國(guó)企的市場(chǎng)化程度已經(jīng)很高，追求營(yíng)利性仍是國(guó)企的最主要目標(biāo)之一。國(guó)企作為社會(huì)資本方所提供的公共服務(wù)也離不開(kāi)政府監(jiān)管。當(dāng)然，相比國(guó)企，民企更容易以降低質(zhì)量來(lái)?yè)Q取成本的降低，尤其是政府付費(fèi)項(xiàng)目或自然壟斷項(xiàng)目。

一些不適合社會(huì)資本方提供公共服務(wù)的項(xiàng)目也采用PPP模式，更需要政府加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。我國(guó)在前期大力發(fā)展PPP模式的階段，有些不適合采用PPP模式的公共服務(wù)項(xiàng)目也被地方政府大力推行。判斷一個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式一個(gè)重要原則：要么看此項(xiàng)公共服務(wù)能否從技術(shù)角度明確約定可量化的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)條款——即公共服務(wù)質(zhì)量可通過(guò)合同控制；要么看公共服務(wù)質(zhì)量的保障可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)——即消費(fèi)者能“用腳投票”。一般而言，成本削減對(duì)“不能合同化”的質(zhì)量影響越大，政府自行供給的要求就越強(qiáng)烈^[18]。2019年3月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金[2019]10號(hào)),規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的條件中并無(wú)與服務(wù)質(zhì)量相關(guān)的條件^⑥，不適合PPP模式的項(xiàng)目仍采用PPP模式在現(xiàn)實(shí)中普遍存在。那些不適合采取PPP模式的項(xiàng)目，在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，需要政府對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量加強(qiáng)監(jiān)管。

（二）行政裁決適合解決PPP合同爭(zhēng)議

PPP合同是一種公私混合合同^[19]，我國(guó)公私二元?jiǎng)澐值乃痉窂诫y以滿足混合合同爭(zhēng)議解決之需。行政裁決卻不存在公私二元?jiǎng)澐謫?wèn)題，適合用來(lái)解決具有混合屬性的PPP合同爭(zhēng)議。

1.司法路徑解決PPP合同爭(zhēng)議遇困境

PPP起源于英美法系，從英國(guó)的私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative）演進(jìn)發(fā)展而來(lái)。PPP模式最大特點(diǎn)就是結(jié)合并利用公與私的各自優(yōu)勢(shì)，形成混合屬性以提供公共服務(wù)。英美法系不存在公法與私法的法域之分與部門法之分，根本無(wú)需將PPP合同歸屬于某個(gè)法域。PPP合同爭(zhēng)議案件由專門法院管轄，如美國(guó)將有關(guān)聯(lián)邦政府的PPP合同爭(zhēng)議納入聯(lián)邦索賠法院專屬管轄?？梢?jiàn)，英美法系國(guó)家根本就不存在我國(guó)所出現(xiàn)的有關(guān)PPP合同屬性和爭(zhēng)議解決路徑之爭(zhēng)的問(wèn)題。我國(guó)在移植PPP模式時(shí)對(duì)其復(fù)雜性也缺乏認(rèn)知，法律制度和司法機(jī)構(gòu)未進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而產(chǎn)生合同屬性定位之爭(zhēng)和司法解決爭(zhēng)議的民-行路徑之困。

PPP合同的混合屬性成為司法路徑選擇的一個(gè)障礙。PPP合同兼具公法和私法屬性，無(wú)論用“行政協(xié)議”還是“民事合同”來(lái)定位PPP合同都會(huì)引起強(qiáng)烈的反對(duì)聲音。在我國(guó)，公-私二元?jiǎng)澐炙枷胍琅f根深蒂固，公私混合屬性總會(huì)造成司法解決PPP合同爭(zhēng)議的困境。法院法庭設(shè)置與訴訟程序深受公-私二分思想影響，對(duì)帶有混合屬性案件無(wú)所適從。PPP合同爭(zhēng)議屬于行政訴訟案件還是民事訴訟案件，似乎成為司法解決路徑的一個(gè)必選項(xiàng)，因?yàn)閮煞N訴訟程序有一些重大差異。2019年行政協(xié)議司法解釋的施行并沒(méi)有打開(kāi)這個(gè)死結(jié)，反而引起引起了更大爭(zhēng)議。法官的庭審理念同樣深受公-私二分思想影響，審理混合屬性案件需要保護(hù)不同價(jià)值目標(biāo)，也造成法官無(wú)所適從。盡管如此，作為解決所有爭(zhēng)議的最終路徑，司法路徑正在調(diào)適自身以滿足解決PPP合同爭(zhēng)議之需。在司法路徑仍有困境之時(shí)，行政裁決可以成為解決PPP合同爭(zhēng)議一個(gè)重要選擇。

2.行政裁決能用來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議

行政裁決作為行政司法的一種，可以用來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議。“行政司法是指具有行政司法職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，按照準(zhǔn)司法程序裁處產(chǎn)生于平等主體之間的行政糾紛和民事?tīng)?zhēng)議的司法制度和司法行為^[20]。”在國(guó)內(nèi)，行政裁決已適用或潛在可適用領(lǐng)域較為廣泛。行政裁決除適用一些自然資源管理法領(lǐng)域之外，還適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、政府采購(gòu)法等特定領(lǐng)域，通過(guò)各種專門委員會(huì)（如專利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)等）居中裁決相關(guān)爭(zhēng)議。在國(guó)外，類似行政裁決的相關(guān)制度被廣泛應(yīng)用。如英國(guó)由各種行政裁判所來(lái)裁判財(cái)產(chǎn)權(quán)、稅收、社會(huì)福利、公私合作等方面爭(zhēng)議；美國(guó)的行政法官也有類似的裁判領(lǐng)域。英美行政司法裁判范圍既有民事?tīng)?zhēng)議又有行政爭(zhēng)議^[21]。

行政裁決的適用無(wú)需考慮合同屬性問(wèn)題。行政裁決的爭(zhēng)議可以是與行政管理相關(guān)的民事主體間爭(zhēng)議，也可以是與行政管理相關(guān)的政府與市場(chǎng)主體之間的協(xié)議糾紛，無(wú)需考慮爭(zhēng)議一方的屬性問(wèn)題。PPP合同的混合屬性與行政裁決制度本身并不沖突。公的屬性顯示PPP合同與行政管理相關(guān)，爭(zhēng)議解決要體現(xiàn)公共價(jià)值，要維護(hù)廣大消費(fèi)者利益。私的屬性顯示PPP合同主體間地位應(yīng)是平等的，爭(zhēng)議解決要體現(xiàn)公平原則，要維護(hù)社會(huì)資本方的利益。科學(xué)設(shè)置行政裁決的程序，在解決PPP合同爭(zhēng)議時(shí)能夠有效兼顧其公私混合屬性，兼顧公私雙重利益，而不會(huì)囿于公法路徑還是私法路徑。

三、解決PPP爭(zhēng)議行政裁決制度之續(xù)造

雖然行政裁決可以用來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議，但我國(guó)現(xiàn)有行政裁決制度肇始于改革開(kāi)放初期，具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。若滿足解決PPP合同爭(zhēng)議的需求，行政裁決制度需要被改造和續(xù)造。打破行政裁決固有觀念的禁錮，擴(kuò)展其適用范圍，使其成為一種PPP合同爭(zhēng)議解決的重要ADR機(jī)制。另外，《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》也明確穩(wěn)步擴(kuò)大行政裁決的適用范圍，積極建立行政裁決制度。

（一）適用范圍擴(kuò)展至具有混合屬性的爭(zhēng)議

我國(guó)現(xiàn)有行政裁決制度主要適用于與行政管理密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，爭(zhēng)議雙方主體一般都為民事主體；而行政復(fù)議用來(lái)解決因具體行政行為所引起的行政爭(zhēng)議，爭(zhēng)議雙方主體一般為行政主體和行政相對(duì)人。然而，PPP合同爭(zhēng)議具有混合屬性，一方面該爭(zhēng)議是政府與社會(huì)資本方之間形式上平等的合同糾紛，民商法學(xué)者據(jù)此認(rèn)定其為民事合同與民事糾紛；另一方面合同內(nèi)容又涉及廣大公共服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益，政府具有行政優(yōu)益權(quán)同時(shí)承擔(dān)監(jiān)管者角色，行政法學(xué)者據(jù)此認(rèn)定其為行政行為、行政合同與行政糾紛。這恰恰是PPP合同的優(yōu)勢(shì)——融合公共部門和私營(yíng)部門間的不同價(jià)值，團(tuán)結(jié)和問(wèn)責(zé)等價(jià)值觀與公共部門緊密相關(guān)，而效率和競(jìng)爭(zhēng)等價(jià)值觀則與私營(yíng)部門唇齒相依^[22]。行政裁決適用范圍應(yīng)該擴(kuò)展至爭(zhēng)議雙方主體為政府和市場(chǎng)主體的混合屬性爭(zhēng)議，政府既代表合同當(dāng)事人，又代表廣大消費(fèi)者。行政裁決機(jī)構(gòu)能夠更好權(quán)衡政府的雙重角色，平衡各方利益。

判斷適用行政裁決的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)為“政府是否以主權(quán)者的身份參與某種事項(xiàng)”。根據(jù)公權(quán)利理論（即美國(guó)傳統(tǒng)的司法權(quán)力委任理論），法院認(rèn)為國(guó)會(huì)在其權(quán)限內(nèi)所制定的法律中,有些事項(xiàng)政府以主權(quán)者的資格進(jìn)行活動(dòng)和訴訟，以公共利益為內(nèi)容，屬于公權(quán)利。對(duì)于公權(quán)利的爭(zhēng)端可由法院受理，國(guó)會(huì)也可制定法律授予非司法機(jī)關(guān)受理這類爭(zhēng)端^[23]。為供給公共服務(wù)，PPP合同中政府一方是以主權(quán)者的資格與社會(huì)資本方進(jìn)行合作，簽訂合同。政府因合作而產(chǎn)生的權(quán)利具有涉公屬性——即公權(quán)利，公共利益是其應(yīng)有內(nèi)容。因此，依據(jù)公權(quán)利理論，我國(guó)PPP合同爭(zhēng)議可以通過(guò)人大立法授予專門行政裁決機(jī)構(gòu)來(lái)解決。

（二）成立獨(dú)立的PPP行政裁決機(jī)構(gòu)

行政裁決是零售式而不是批發(fā)式的，行政裁決機(jī)構(gòu)很少用它來(lái)制定政策或創(chuàng)造先例（當(dāng)然，他們有時(shí)也這樣做）^[24]。政府可以根據(jù)需要成立各種行政裁判機(jī)構(gòu)，滿足不同爭(zhēng)議的特殊性要求。以英國(guó)行政裁判所為例，英國(guó)大約有近70類行政裁判所,數(shù)量近3000個(gè),涵蓋移民、社會(huì)保障、勞動(dòng)、教育、稅收、運(yùn)輸和土地等領(lǐng)域。不同的裁判所,其性質(zhì)和功能也不盡相同,所適用的原則和規(guī)則也不盡相同^[25]。我國(guó)對(duì)資源權(quán)屬爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議、政府采購(gòu)爭(zhēng)議等都有相應(yīng)的行政裁決機(jī)構(gòu)，各自裁決制度或規(guī)則也并不相同。針對(duì)PPP合同爭(zhēng)議，政府應(yīng)該設(shè)立專門的行政裁決機(jī)構(gòu)。雖然財(cái)政部門或發(fā)展改革部門是我國(guó)PPP項(xiàng)目的主管部門，但為了保證行政裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，政府應(yīng)設(shè)立專門的PPP合同爭(zhēng)議裁決機(jī)構(gòu)。政府可以根據(jù)案件情況跨區(qū)域設(shè)立，而不需要根據(jù)行政區(qū)劃來(lái)設(shè)立，避免地方政府對(duì)PPP行政裁決案件產(chǎn)生不當(dāng)影響。

要吸納與融合專家裁決制度的優(yōu)勢(shì)，行政裁決委員會(huì)成員的構(gòu)成也要體現(xiàn)獨(dú)立性、公正性與專業(yè)性。行政裁決在實(shí)踐中未能大量適用還有一個(gè)原因就是當(dāng)事人對(duì)行政裁決機(jī)構(gòu)及其裁決人員的獨(dú)立性和公正性不認(rèn)可。一方面，行政裁決要借鑒專家裁決制度的優(yōu)點(diǎn)，保證裁決機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性和公正性。如世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）的專家裁決規(guī)則中，明確要求裁決專家的公正性和獨(dú)立性^⑦。就PPP合同爭(zhēng)議裁決而言，行政裁決委員會(huì)成員既要獨(dú)立于PPP合同政府參與方，也要獨(dú)立于PPP合同其他當(dāng)事人。行政裁決委員會(huì)可以由行政機(jī)關(guān)相關(guān)專業(yè)人員和社會(huì)上相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覙?gòu)成。另一方面，行政裁決要確保裁決委員會(huì)成員的專業(yè)性。與訴訟相比，行政裁決的一大優(yōu)勢(shì)就是其專業(yè)性，裁決委員會(huì)的構(gòu)成要體現(xiàn)專業(yè)性，要由經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法律方面的專家構(gòu)成。PPP項(xiàng)目和合同內(nèi)容往往涉及各類工程等專業(yè)技術(shù)內(nèi)容，裁決委員會(huì)的專業(yè)性才能滿足爭(zhēng)議解決的需要。

（三）明確PPP合同爭(zhēng)議行政裁決程序和救濟(jì)途徑

行政裁決需要根據(jù)不同裁決領(lǐng)域制定具體裁決程序，以充分發(fā)揮其專業(yè)性。如前文所述英國(guó)各類行政裁判所適用的裁決程序各不相同。再如歐盟在競(jìng)爭(zhēng)、商標(biāo)、貿(mào)易、特許、食品安全等等領(lǐng)域也有都有各自不同的行政裁決程序^⑧。我國(guó)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局對(duì)專利侵權(quán)糾紛專門制定了《專利侵權(quán)糾紛行政裁決辦案指南》，作為專利領(lǐng)域行政裁決的特別程序規(guī)范。PPP合同糾紛具有混合屬性，其行政裁決程序應(yīng)體現(xiàn)公私法程序的結(jié)合。一方面要重視合同當(dāng)事人雙方的程序性權(quán)利和義務(wù)。政府與社會(huì)資本方基于PPP合同均享有私法上的權(quán)利和義務(wù)，裁決程序中要予以科學(xué)設(shè)定。另一方面還要賦予公共服務(wù)使用者代表（或者代表公共服務(wù)使用者的組織）在行政裁決程序中的權(quán)利，以維護(hù)公共利益。在一些PPP合同中，由于在技術(shù)層面難以將服務(wù)質(zhì)量損失等認(rèn)定為合同條款的違反，這種“不能合同化”為承包商以犧牲質(zhì)量為代價(jià)降低成本創(chuàng)設(shè)了路徑^[26]。這種合同爭(zhēng)議的解決，需要公共服務(wù)使用者（或其代表）參與到行政裁決程序之中，更好維護(hù)公共服務(wù)使用者的利益。

行政裁決的救濟(jì)路徑一直是影響其適用的核心問(wèn)題。對(duì)行政裁決的屬性問(wèn)題影響其救濟(jì)路徑。一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決屬于行政行為，具有“公定力”，不服行政裁決應(yīng)以行政裁決機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決具有準(zhǔn)司法屬性或司法屬性，屬于委任司法，不服行政裁決應(yīng)以爭(zhēng)議一方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟。這兩種不同觀點(diǎn)在實(shí)踐中均有相應(yīng)體現(xiàn)。筆者認(rèn)為兩種觀點(diǎn)并不矛盾，只是針對(duì)不同對(duì)象的兩條救濟(jì)途徑。行政訴訟是對(duì)行政裁決行為進(jìn)行救濟(jì)，而民事訴訟是對(duì)原爭(zhēng)議雙方實(shí)體權(quán)利義務(wù)的救濟(jì)?，F(xiàn)有規(guī)定欲通過(guò)行政附帶民事訴訟一道解決全部糾紛，但往往出現(xiàn)“案結(jié)事未了”情形^[27]。筆者認(rèn)為應(yīng)打破現(xiàn)有理論的禁錮，以利于高效解決糾紛為目的賦予當(dāng)事人靈活選擇行政裁決救濟(jì)途徑的權(quán)利。根據(jù)PPP合同的類型，在政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目中若當(dāng)事人提起民事訴訟，應(yīng)規(guī)定公共服務(wù)使用者的代表組織作為第三人參加訴訟。在消費(fèi)者付費(fèi)PPP項(xiàng)目中，若PPP合同當(dāng)事人提起民事訴訟則無(wú)需將公共服務(wù)使用者納入第三人，因?yàn)樵撛V訟不影響消費(fèi)者向公共服務(wù)提供者獨(dú)立提起民事訴訟的權(quán)利。

結(jié)語(yǔ)

PPP合同不同于普通的行政協(xié)議，這也是2019年行政協(xié)議司法解釋將其納入調(diào)整范圍后引起極大爭(zhēng)議的原因。考慮PPP合同特殊屬性，成立專門負(fù)責(zé)立法、制定規(guī)則并進(jìn)行裁決的專門機(jī)構(gòu)應(yīng)成為一條重要的路徑選擇。行政機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)下行使部分司法權(quán)，成為世界各國(guó)的普遍做法，我國(guó)在制定《政府與社會(huì)資本合作法》之際應(yīng)明確成立并授權(quán)專門機(jī)構(gòu)來(lái)解決PPP合同爭(zhēng)議。一方面，行政機(jī)關(guān)行使PPP合同爭(zhēng)議解決的司法功能就具有了法律依據(jù)；另一方面，有助于減少實(shí)踐中人們對(duì)PPP合同爭(zhēng)議解決路徑選擇的困惑，進(jìn)而促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式的可持續(xù)健康發(fā)展。  

注 釋：

① 如王利明先生認(rèn)為行政協(xié)議司法解釋不當(dāng)擴(kuò)張了行政協(xié)議的范圍。參見(jiàn)王利明：《論行政協(xié)議的范圍——兼評(píng)<關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定>第１條、第２條》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第1期，第5-22頁(yè)。然而，筆者認(rèn)為該司法解釋融合了民事訴訟和行政訴訟程序規(guī)則，就是本人2018年所提出的一種特殊訴訟程序，值得肯定。不足之處：一方面在于“行政協(xié)議”之概念主要為行政法學(xué)者所提出，在法學(xué)界并未取得共識(shí)；另一方面，司法解釋一些條款有待商榷，仍體現(xiàn)行政法學(xué)者主導(dǎo)該司法解釋的特色。

② 國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》第39條只是規(guī)定因合作項(xiàng)目協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可以由雙方共同聘請(qǐng)的專家構(gòu)提出專業(yè)意見(jiàn)。這種規(guī)定不能算行政裁決或?qū)＜也脹Q。

③ 1982年《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》第五章 注冊(cè)商標(biāo)爭(zhēng)議的裁定：第二十七條 對(duì)已經(jīng)注冊(cè)的商標(biāo)有爭(zhēng)議的，可以自該商標(biāo)經(jīng)核準(zhǔn)注冊(cè)之日起一年內(nèi)，向商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)申請(qǐng)裁定。商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)收到裁定申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)當(dāng)事人，并限期提出答辯。第二十八條 對(duì)核準(zhǔn)注冊(cè)前已經(jīng)提出異議并經(jīng)裁定的商標(biāo)，不得再以相同的事實(shí)和理由申請(qǐng)裁定。第二十九條 商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)做出維持或者撤銷有爭(zhēng)議的注冊(cè)商標(biāo)的終局裁定后，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知有關(guān)當(dāng)事人。

④ 代表性成果有：馬懷德：《行政裁決辨析》，《法學(xué)研究》1990年第6期；張今、許可祝：《論對(duì)民事權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決和執(zhí)行》，《法學(xué)雜志》1991年第3期；鄭成思：《“武松打虎”圖法院判決及行政裁決引發(fā)的思考》，《法學(xué)》1997年第10期；肖澤晟：《行政裁決及法律救濟(jì)》，《行政法學(xué)研究》1998年第5期；姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第202頁(yè)；沈開(kāi)舉：《WTO與我國(guó)行政裁決公正性研究》，《中國(guó)法學(xué)》2002年第5期；等。

⑤ 有學(xué)者提出社會(huì)已經(jīng)由身份關(guān)系、到契約關(guān)系、再到信托關(guān)系演變，現(xiàn)代社會(huì)是信托關(guān)系占主導(dǎo)的社會(huì)。See Tamar Frankel,“Fiduciary Law”, California Law Review, Vol.71,Issue 3,(1983),pp.798-801.

⑥ 《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金[2019]10號(hào))第二條，第（一）項(xiàng)明確，規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：1.屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序；2.社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)；3.建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；4.項(xiàng)目資本金符合國(guó)家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金；5.政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位；6.按規(guī)定納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

⑦ 如2016年實(shí)行的《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織專家裁決規(guī)則（WIPO Expert Determination Rules）》第十條 公正性與獨(dú)立性（Impartiality or independence）：(a）專家應(yīng)公正、獨(dú)立。（b）擬任專家在接受任命前，應(yīng)當(dāng)向雙方和中心披露可能對(duì)專家的公正性或獨(dú)立性產(chǎn)生合理懷疑的情況，或者書(shū)面確認(rèn)不存在此類情況。（c）如果在專家任期內(nèi)的任何階段出現(xiàn)新情況，可能對(duì)專家的公正性或獨(dú)立性產(chǎn)生合理懷疑，專家應(yīng)立即向雙方和中心披露此類情況。世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織：https://www.wipo.int/amc/en/expert-determination/rules/index.html#10a，訪問(wèn)時(shí)間：2020年7月14日。

⑧ See Michael R. Asimow, The Many Faces of Administrative Adjudication in the European Union，https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1156954。2020年7月19日訪問(wèn)。 

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[15] See Oliver Hart, Incomplete Contracts and Control, American Economic Review, Vol.107, No.7, (2017), p.1740.

[16] [英]安東尼·奧格斯.規(guī)制——法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論[M].洛梅英譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008.338.

[17] Oliver Hart, Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks, and an Application to Public‐Private Partnerships, The Economic Journal. Vol.113, Issue 486, (2003), pp.C69-C70.

[18] See Oliver Hart, Andrei Shleifer & Robert Vishny, The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons, Quarterly Journal of Economics, Vol.112, No.4, (1997), p.1130.

[19] 付大學(xué).PPP合同爭(zhēng)議解決之司法路徑[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2018,(5):20.

[20] 劉瓊豪.行政司法的正義追求及其實(shí)現(xiàn)的倫理思考[J].齊魯學(xué)刊,2018,(1):74.

[21] 劉善春,劉雪梅.行政司法主體制度之比較研究[J].行政法學(xué)研究,2001,(4):83.

[22] See Anne-Marie Reynaers, Public Values in Public–Private Partnerships, Public Administration Review, Vol.74, Issue 1, (2014), p.43.

[23] 王名揚(yáng).美國(guó)行政法（第2版）[M].北京：中國(guó)法制出版社,2005.309-310.

[24] Michael Asimow, Five Models of Administrative Adjudication, The American Journal of Comparative Law, Volume 63, Issue 1, (2015), p.5.

[25] 宋華林.英國(guó)行政裁判所制度[J]，華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(5).78.

[26] See Sanford J. Grossman & Oliver Hart, The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration, Journal of Political Economy, Vol.94, No.4, (1986), pp.691-719.

[27] 韓思陽(yáng).行政裁決糾紛的訴訟選擇[J].政法論叢,2014,(4):101.

The administrative adjudication path to resolve PPP contract disputes

FU Da-xue, DUAN Jie

(School of law/School of Intellectual property, Tiangong university,Tianjin 300387,China )

Abstract: As a decisive ADR, administrative adjudication would be paid attention to by the state once again to meet the needs of diversified dispute resolution mechanisms because of its own advantages in dispute resolution. With the vigorous implementation of PPP mode, PPP contract disputes have increased significantly, and the choice of dispute resolution path has become a focus. Whether from the perspective of public service supply responsibility or supervision, PPP contract is closely related to administrative management, and its dispute settlement is suitable for administrative adjudication, which is consistent with administrative adjudication. In order to solve PPP contract disputes, administrative adjudication needs to be reformed or renewed: its scope of application should be extended to mixed disputes; an independent PPP administrative adjudication agency should be established; the adjudication procedure should reflect the combination of public and private law, and the parties should be given the right to choose the judicial relief path of administrative adjudication flexibly.

Keywords: administrative adjudication; the PPP contract; dispute resolution path; mixed attribute